邱本：《农村合作金融的法律监管问题研究》书评

《农村合作金融的法律监管问题研究》

李媛媛（温州大学法学院）著

法律出版社

改革开放四十余年来，我国金融法治建设不断加强，大体可以分为金融法律制度奠基阶段(1978～1994年)，金融法律制度框架形成阶段(1995～2011年)，金融法治建设全面推进阶段(2012年以来至今)。而近年随着数字经济的强势崛起，数字经济与金融业的融合发展又催生了数字金融业的诞生和壮大……这又必将或说已然引起了法学界的剧震……

同样是这四十余年，当我们回顾改革开放以来我国农村金融演化历程时，不难发现我国农村金融经过形式恢复、合作金融、多元模式与“去合作化”等四个阶段后，最终还是走向了商业化之路，农信社的商业化改革之路为迁延多年的农信社改革方向之争画上了句号。然而，自2003年中央提出系统解决农村金融问题至今已有22个年头，但中国农村金融的问题仍然没有得到有效解决。中国经济中最严重的问题和最薄弱的环节在于农业、农村和农民。众所周知的6亿月收入不足一千的群体主要在农村。如何解决“三农问题”？农村合作金融及其法律监管是乡村振兴的重要战略，也是解决绝对贫困之后应对相对贫困的主要着力点，还是解决城乡差距实现共同富裕的根本所在。然而现实的窘境却是我国正规农村信用合作金融屡次启航均遭滑铁卢之败；农村合作制保险一直发展不畅；农村合作制融资担保则刚刚萌芽。

对大众而言，不仅农村合作金融，即使是合作金融这个范畴本身也仍然是个陌生的领域，学界对此也没有给予足够的重视。而在世界各地，合作金融已经在金融领域颇具市场地位。比如欧洲的合作银行和美国的信用社是银行系统稳定的重要因素。据2019年的一份关于欧洲合作银行状况的报告显示：五分之一的欧洲人是合作银行的成员，2018年合作银行的成员数量增长了3.3%，达到近8500万人；合作银行的国内市场份额达到了有史以来的最高水平，贷款和存款市场份额上升了0.5个百分点，其中，贷款占23.1%，存款占22.0%；在资本充足率方面，合作银行的平均一级资本充足率上升至15.9，创历史新高，而其他银行则下降至15.3。报告还发现，合作银行向实体经济提供了更多的新贷款，拥有更高的存款增长，并且该行业的贷款组合扩大了4.7%，这是自2011年以来的最高增幅。国外合作银行（信用合作）的发展程度毋庸讳言，即使以2015年才被我国监管者拾起的“不那么入流”的相互保险为例，2007年至2015年，全球五个主要地区中有四个地区的相互保险市场份额增长速度高于其他保险市场。自全球金融危机爆发以来的10年间，相互保险市场一直是全球保险业增长最快的部分。2016年全球相互保险保费收入1.3万亿美元，占全球保险市场份额的26.8%。相互保险在法国、德国占比接近50%，日本、美国占比也有近40%，而在中国仅占0.2%。这与我国作为全球十大保险市场及十大农业大国之一的地位都极不匹配，甚至2019年还有内部资料显示我国相互保险在国内保险市场仅占0.1%。

珠玉在前，相形之下，我们不禁要问，为何在中国合作金融尤其是农村合作金融的发展却如此步履蹒跚呢？这是值得人们深思的重要问题。正是在这种大背景下，李媛媛博士的这本著作《农村合作金融的法律监管问题研究》付梓出版了。著作不囿于以往学界对农村金融限于信用合作的研究范式，而是试图将合作金融作为与商业金融和政策金融并列的一个独立的范畴来研究，抽象出信用合作、保险合作与融资担保合作三种业态内在本质的同一性，并由此提出合作金融、商业金融和政策金融是为金融的“三架马车”，或“黄金三角”。而“三架马车”各有不同的“用武之地”，商业金融追求利润最大化；政策金融追求特定领域公共利益的最大化，充当政府在经济、社会等各方面的宏观调控工具；而合作金融将金融服务的最大公平作为其最大目标，交易成本低，信息充分，是内生于农村的非营利性金融形式，是微观经济中为个体量身定制的自给自足机构。

整本著作，一直在探索的一个核心问题就是，为何我国农村合作金融至今无从发展？作者通过梳理现行农村合作金融三种业态的典型实践案例，对农村合作金融监管业态进行类型化分析，揭示我国农村合作金融的监管悖论:悖论一，正规合作金融组织在正规监管之下，为了避免萎靡乃至消亡，只能选择顺应监管要求，从而形成合作异化等形态。悖论二，没有领取金融牌照的准正规合作金融组织，虽然也存在问题，却瑕不掩瑜地为农村提供了商业金融不愿意或不能提供的金融服务，这些组织的生机勃发与正规合作金融的萎靡形成了鲜明的对比，但在正规监管下却面临着“良性违法”或“转型困境”等问题。悖论三，无正规监管虽然遍地开花，但发展相对缓慢，规模有限，有正规监管貌似短期迅速成长最终却难免“香消玉殒”。悖论四，合规律性与合法律性的“二律背 (悖) 反”困境，即农村合作金融如果按其内在的自然法则来运作，会违反现行监管法制；而如果按照现行监管法制来运作，则会违反农村合作金融的内在规律，从而违反其自然法则而导致失败。

该著作将亚里士多德的“四因说”作为分析框架探究我国农村合作金融监管悖论的困境根源。其中的根本原因在于对“引发失败风险的核心代理冲突”辨识有误。在投资者所有的金融组织中，导致失败风险的核心代理冲突是:偏好安全资产的金融消费者和偏好风险资产的所有者股东之间的冲突，而在合作制金融组织中，所有者与金融消费者合二为一，核心代理冲突转变为作为所有者的成员与管理层之间的冲突。而中国一直沿用主要针对股份制金融设计的监管框架来监管合作制金融。但股份制金融监管所依据的经济学原理，采用的监管理念、监管框架、监管体制、监管标准等并不适用于合作制金融组织。问题不仅需要一个经过调整的法律框架，还在于需要一个基本原理更新、监管理念创新、监管框架优化和监管体制拓新的监管改革。据此，本著作从以下几个方面进行了具体深入的探索：

首先，应明确合作金融组织中引发失败风险的核心代理冲突为会员 (所有者) 与管理层之间的冲突。合作金融组织是弱势群体基于人的生存和发展的内在目的而自发形成的组织形式。合作金融组织是“人合”组织，其目的是社会目的，对合作金融的监管应关注人的发展，以有利于保障其社会目的的实现为要义。合作金融从“封闭式”的非营利组织到“开放式”的“混合组织”，虽然价值观没有变，但已经开始脱离第三部门从而成为了第四部门，虽不以赚取利润分配给出资人为目的，却有赚取利润实现“社会目的”的目的，内部的主要制度逻辑不同于第三部门，因此，监管与第三部门不同。我国农村合作金融组织处于发展的初级阶段，属于第三部门，但合作金融监管设计应立足现在、展望未来，为合作金融组织的发展预留选择的自由和发展的空间，是以“目的监管”理念为指引的“双维”监管框架和“合作监管治理”体制。

其次，应在现行“一委一行两会”的准双峰监管模式的基础上拓展出合作金融监管的两个维度。一是在农业农村部设置专门的农村合作金融监管部门进行直接监管，与既有的 “一委一行两会”互有分工，互相补充，对处于初级阶段的“第三部门”封闭性、非营利性合作金融组织进行监管，对于发展至高级阶段进入“第四部门”范畴的农村合作金融组织则需将“监管”（S&R）所包含的“supervision”和“regulation” 两个内涵剥离开，分别由农村合作金融监管体系和既有金融监管体系行使。但是原银保监会制定有关农村合作金融监管的规定时应经过农业农村部的同意，这是业务监管。前述合作金融的差异化直接监管，还有地方金融监管局负责的行政监管也是直接监管。这些直接监管就是“双维”监管中的“一维”。另一维是间接监管，间接监管有赖于合作金融的联盟发展，一体化程度越高，间接监管的效果越好，在封闭式发展的初级阶段，作为间接监管应有内涵的“自律”也是有效的。横向的“双维”金融监管，自纵向就形成了中央———地方———合作金融组织(或第三方) 的监管纵向分权，构成“合作监管治理”的主要方面，与既有的监管框架结合，就构成了中央监管和地方监管、 直接监管和间接监管、 行业主管部门监管和金融监管部门监管三条线的“合作监管治理”体制。监管（S&R）一般理解为监管和监管规则，应再赋予新的内涵，不仅“监”（supervision），还应“管”（regulation），即调整治理以使其发展，监管治理不仅是将重心从“监管被监管者”转移到“监管监管者”，还包括从被动监管存在的风险到主动预防风险以促进其实现“内在目的”的发展，即所谓“管扶”起来——管理好、扶上马、自己走，强调民主协商的治理机制，由“干涉主义”向“监管治理”转变。

最后，在立法模式上应采用横向双重分权和纵向三层分权的制度机制，形成以“农村合作金融监管法”为首的特有的监管法律制度体系。所谓横向双重分权是指，在目前世界各国形成的诸多立法模式中（见著作第六章第一节），选择双重制度体制，即合作社法和银行业法中的一部或另一部法律的条款适用于基于某些分类标准的不同合作金融组织类型组，比如合作金融组织受合作社法管辖，但有的基于某些标准也受银行业法管辖，这是发展中国家、特别是拉丁美洲21世纪初出现的一种新趋势。简单来说，纵向三层分权就是在强化地方责任机制基础上的中央监管权、地方监管权、合作金融组织自治权的三层垂直分配体系，中央层面规定基本法律框架，具体监管规范交由各地利用地方知识个性化安排，而不是格式化立法。即“农村合作金融监管法”仅对农村合作金融的共性和根本问题，如农村合作金融的本质特性、“目的监管”、“合作监管”、“比例原则”、 法律选择制度等进行规定，目前的初级阶段由农业农村部根据行业类别制定框架式规章，由地方政府制定具体规则，由农业农村部依据法律、规章，并主要依据地方政府自己制定的规则对地方合作金融监管的监管进行监管；工商登记中应该新增一类“合作金融组织”。无论从合作金融还是从农村金融的内在逻辑，农村合作金融组织都应该享有税收和补贴优待，这与盈余分配并不矛盾；我国应有一套合作金融监管的“核心原则”，包括许可、资本标准、管理费用偏好控制、监管豁免等问题。前述“自上而下”的监管及法制重构是一项长期而艰巨的任务。若能辅之以“自下而上”的推动力量，可更具现实性，也可作为短期内我国农村合作金融组织的发展策略，即根据“机构三支柱理论”对合法性的分类———“规制型合法性” “规范型合法性”“文化认知型合法性”。农村合作金融组织可以通过不断增强自身的规范型合法性、文化认知型合法性，突破现行监管法制，主动进行路径创造，最终获得规制型合法性。

上述探索为建立健全我国农村合作金融及其监管法律制度奠定了理论基础、提出了实施方案，具有重要的参考借鉴作用。

此外，该著作还具有以下“四新”：第一“新”是“立题新”。指出了农村合作金融天然契合于弱势群体，与普惠金融具有必然联系，在服务三农方面具有独特优势，包括信用合作、保险合作与融资担保合作三种业态。第二“新”是通过梳理现行农村合作金融三种业态的典型实践案例，对农村合作金融监管业态进行类型化分析，揭示我国农村合作金融的监管悖论。概括来说就是合自然（或规律）性（legitimacy）与合法律性（legality）的“二律背（悖）反”困境，即农村合作金融组织如果按照符合其内在规定性的“作为所有者的成员与管理层之间的冲突”为核心代理冲突来运作则会违反现行监管法制，如果按照现行监管法制以“偏好安全资产的金融消费者和偏好风险资产的所有者股东之间的冲突”为核心代理冲突来设置的监管法制来运作则会违反农村合作金融本身的内在规定性而导致失败。第三“新”是运用亚里士多德关于本体论的“四因说”为方法系统分析论题，让我们不只是看到系统的静态及其片段局部，而且看到系统的动态及其来龙去脉，认识到因果关系之间的微妙互动。以亚里士多德的“四因说”作为分析框架从经济学、农村社会学、法理学、法经济学、自由主义哲学以及文化学的角度，从质料因、动力因、目的因和形式因四个方面以及“四因”之间的动态耦合关系的角度“挖掘”了我国农村合作金融监管悖论的困境根源。第四“新”是，提出对于我国农村合作金融监管悖论的破解，需要从农村合作金融的监管原理的更新、监管理念的创新、监管框架的优化和监管体制的拓新等几个方面入手。立法模式上采用横向双重分权和纵向三层分权的制度机制。

综观全书，资料详实，结构合理，分析深入，论证充分、逻辑清晰，学术规范，富有创见，是一本具有重要理论价值和现实意义的标志性成果，弥补了我国合作金融法领域尤其是农村合作金融法领域的研究缺憾。在吾辈备受新冠疫情干扰的后疫情时代，在信息革命重新定义了生产力和生产关系、演绎着数字化发展新逻辑的时代，希望作者不忘初心，再接再厉，始终关心社会弱势群体，持续跟踪关注数字化背景下合作金融与农村合作金融的新发展、新动态，续写本著作下半卷的辉煌篇章，也期待作者本著作的姊妹篇能够尽快出版。

“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声，些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情”……希望作者在今后的工作学习中继续努力，保持初心，不断进取！

                                                   邱本

                                 南昌大学法学院教授

                                    2025年2月24日